中國的法律援助制度：歷史責任與現實要求

喬新生中南財經政法大學教授

作為一項由國家設立專門機構為經濟困難和特殊案件的當事人提供法律服務的制度，法律援助起源於一些律師為貧困的當事人提供免費法律服務的道義行為。早在1997年，司法部就制定了關於開展法律援助工作的通知。此後，司法部又頒布了關於進一步加強法律援助工作的意見。最高人民法院、最高人民檢察院、公安部以及有關的社會團體也制訂了一些關於法律援助的規範性文件。從1999年開始到現在，全國已經有13個省、自治區、直轄市頒布了法律援助的地方性法規，湖北等地還制定了地方政府規章，為規範和推動這些地方的法律援助工作起到了非常積極的作用。2003年7月16日，我國頒布了第一部全國性的法律援助行政法規——《法律援助條例》。

儘管我國立法機關頒布了如此多的規範，目前法律援助工作還是存在著一些問題。有些地方將法律援助的適用範圍逐步地縮小，甚至將法律援助工作與律師的執業登記聯繫起來，試圖通過增加執業律師的援助義務來減輕政府的法律援助職責。在個別地方，法律援助已經成為了低質服務的代名詞。法律援助亟須正本清源。

筆者認為，法律援助是一項政府行為。《法律援助條例》明確規定，縣級以上人民政府應當開展法律援助工作，為法律援助提供財政支持。但是，根據司法部法律援助中心的統計，目前國家撥付的法律援助經費平均每人每年不足六分錢，遠低於發展中國家的平均水平。在2002年全國辦理的18萬件法律援助案件中，平均每件國家支付的費用僅為60到70元，與平均500元的實際成本相差甚遠。因此，國家必須加大對法律援助的投入力度，充分保障法律援助工作的正常開展。在有些地方，一些政府機關一方面高價聘請法律顧問；而另一方面卻捨不得建立專門的法律援助機構，不願意為弱勢群體提供優質的法律服務。從表面上看，這是政府統籌規劃的問題，但是從本質上來分析，它反映出了一些地方政府執政理念的問題。如果政府機關不能平等及時地為群眾提供法律服務，不能照顧到弱勢群體的基本利益，那麼，這樣的政府就沒有實現「三個代表」的要求。因此，我們必須從憲法的高度認真對待法律援助工作。政府有關部門應當積極進行內部法律資源的系統整合，將有限的財力用在最需要的地方。

在一些地方的法律援助規定中，為公民申請法律援助設置了許多障礙。這是不對的。法律援助立法的重點應該放在提高法律援助服務質量方面。如果法律援助服務的質量不高，不但不能為當事人排憂解難，而且有損政府的形象，敗壞了政府的信譽。政府必須從律師隊伍中聘請一大批優秀的律師加入到政府的法律援助機構中來，而不應當將政府的法律援助機構當律師退休養老的地方。政府提供的法律援助服務不到位，給當事人造成損失的，政府應當承擔賠償責任。現在，我國《法律援助條例》沒有規定全國統一的申請法律援助的標準，對何種情況屬於「經濟困難」條例沒有硬性規定，而是授權省、自治區、直轄市人民政府根據實際情況作出規定。地方立法機構和政府部門不能為了免除政府的責任而提高法律援助的門檻。

法律援助是實現法律面前人人平等原則的具體制度。它不是一項國家的司法活動，而是一項經常性的普法活動。因此，法律援助不能「坐堂營業」，而應該由政府的援助機構及時到社區為公民提供法律援助服務。法律援助是一項宣傳活動，它通過具體的法律援助行為宣傳國家的法制，幫助公民參與訴訟活動。現在，在個別地區，法律援助機構一般將援助的範圍限定在訴訟階段，認為只要幫助當事人出庭應訴，或者為當事人代寫訴狀，就算是提供了法律援助。其實，法律援助是動態的系統工作，法律援助機構的律師必須為當事人提供全方位的優質服務。不能讓當事人自行取證，而法律援助工作人員僅僅參加庭審活動。

在現有的社會評價體系中，對優秀律師的評選大多以辦案的數量或者收費的多少為依據，並沒有考慮到法律援助服務的特殊性，也沒有考慮到法律援助的社會效益。一些年輕有為的律師不願意從事法律援助工作，認為那樣不但不能發財反而會被看作是無能的表現。在極個別的地區，法律援助機構與社會律師機構兩塊牌子一套班子，律師通過法律援助的名義招徠顧客，然後再以社會服務的方式提供有償的法律服務。在今後的律師行業評選中，應該修改評價指標，將社會效益放在第一位，重樹律師的執業形象，為有良知的律師開展法律援助服務創造良好的社會氛圍，讓那些玩弄法律的當代訟師無處棲身。法律援助應該成為彰顯社會正義的窗口，政府機關應該改變過去那種以金錢多少作為衡量成功與否重要標誌的評價體系，應該透過法律援助這一重要的法律服務行為，重新建立律師行業的執業評價規範。

法律援助是政府機關依照憲法、法律和行政法規必須向公眾提供的「公共產品」，如果政府怠於履行自己的職責，那麼，政府就應該為此承擔行政上的責任。我們不能期望一個違背法定職責的政府機關來真心實意地維護公民的利益。今後，凡是沒有建立完善的法律援助機構，或者政府法律援助服務質量低劣的單位，在換屆選舉中政府負責人應該被一票否決。

在2004年春節前後，追討欠薪工作引起社會廣泛關注。一些外地打工者辛苦一年後得不到工資，不得不沿街乞討。少數民工採取非常極端的方式維護自己的利益。所有這些都充分說明在社會階層不斷分化的今天，弱勢群體的合法利益需要政府的強有力保障。法律援助機構是擔當這一重任的機構。如果各地的法律援助機構能夠真正地依照法律規範辦事，積極主動地為弱勢群體提供法律援助，那麼許多人間悲劇就可能不會發生。所以，在轉軌時期，加強法律援助工作，不僅是實現法律面前人人平等的原則要求，也是舒緩民怨，保護公民基本利益的重要途徑。從這個角度來看，中國的法律援助制度應當加強，政府的投入和社會各界的資助力度應該進一步加大，法律援助的專職隊伍需要進一步擴充，法律援助的適用範圍也應當進一步擴大，提供法律援助的程序應當簡化，法律援助機構應當伸展到社會的各個角落。總之，中國的法律援助制度具有特殊的重要歷史使命和現實意義。

目前，我國已經頒布了440多件法律和有關法律的規定，國務院已經制定了960多件行政法規，地方人大及其常委會制定了8,000多件地方性法規，民族自治地方制定了480多件自治條例和單行條例，社會主義市場經濟的法律體系已經初步形成。然而，由於我國還處在社會的變革時代，法律制度不斷地修改，例如在我國頒布的440多件法律中，已經修改的有200多件，目前有效的法律只有200多部，如果不把這些法律的變動情況及時地傳達給每一個公民，那麼，公民就不能很好地利用這些法律維護自己的權益。所以，現在各級政府的主要任務是，將這些法律、行政法規、地方性法規和自治條例通過法律援助的方式盡快落實，從而使我國依法治國的偉大方略能夠早日實現。

中國的法律援助制度，從無到有，已經初步建立起了網絡體系。全國各省、自治區80多個大中城市在石家莊共同簽訂了法律援助協作協議。根據協議的規定，各協作城市之間實行信息交流，資源共享。協議還對異地法律援助的具體辦法以及異地務工人員工資追討方式作出了規定。這是建立全國性法律援助網絡的第一步。相信在中央政府有關部門的指導下，我國全國性的法律援助網絡體系將會更加完善。在不遠的將來，法律援助機構和其他的社會救助機構一樣，可以隨時隨地為公民提供法律上的幫助。今後，以法律援助網絡為載體，以政府的資源為支撐，以法律宣傳和訴訟代理、辯護為主要表現形式的，獨具中國特色的法律文明將會以嶄新的面貌呈現在人們的面前。筆者建議，在「四五」普法階段，可以考慮將各級的普法機構和法律援助機構合二為一，更有效的利用政府資源，加快法律援助的網絡建設。中國的法律援助任重而道遠。