——分析農村問題的三個視點

喬新生 中南財經政法大學教授

中國需要農會嗎

農村問題是中國的基本問題。要解決農村問題，必須建立能夠代表農民利益的組織。這是學術界的共識。

在農村的組織結構中，目前存在以下組織：一是在傳統的計劃經濟體制下建立起來的「三級所有，隊為基礎」的基層組織殘餘。依照現行的憲法和法律，這類組織已經不復存在，但其組織殘餘以及這些組織所培養的組織關係仍然具有一定的影響。在個別地區，過去的大隊長和小隊長仍然是當地的核心人物，他們仍然能夠運用傳統的組織餘威干預地方事務。二是在傳統的宗族勢力下建立起來的自治組織，這類組織以家族為紐帶，在一個自然區域或較小範圍的行政區域內影響著村民的日常生活。三是依靠現代法制建立起來的新型的自治組織。這三類組織結構在農村地區相互交織，構成了一個複雜的農村社會系統。目前，無論是中央還是地方各級機構都試圖通過強調村民委員會這一自治組織的合法性，來達到組織村民參加社會活動的目的。但現在來看效果並不是很理想。村民委員會的建立，既受到地方政府的行政干預，也受到傳統宗族勢力的擠壓，在個別地區村民委員會與中共基層黨組織之間也存在著摩擦。作為村民的自治形態，村民委員會已經很難發揮其作用了。

依照村民委員會組織法，現在的村民委員會是代表村民行使農村自治權利的基本表現形式。但是，由於在一些經濟落後地區，一些村民錯誤地認為村民委員會還是傳統意義上的大隊和小隊，是政府為實施行政管理而設置的機構。因此，他們對行使自己的民主權利，主動參選村民委員會缺乏積極性。一些地方鄉鎮政府不合法的操作，更加重了村民的疑慮，使得這些地區的村委會選舉流於形式。在一些發達地區，由於村民看到了村委會在決策過程中的巨大權利，因此又借重傳統的宗族勢力，暗地裡操縱選舉，使得村委會難以從根本上成為代表當地大多數村民利益的自治組織。

可以說，在現行的政權結構與傳統宗族勢力的雙重擠壓下，中國的村民委員會面臨著無法發揮作用的危險。正是在這樣的背景下，一些學者提出借鑒中國民主革命時期的一些做法，在農村打破原有的宗族結構，限制或剝奪少數富裕農民的權利，建立真正為農民說話的農會組織。

這是帶有理想主義的烏托邦式的制度設計。從表面上看，農會組織能夠代表農村多數農民的利益。但在現有的文化傳統下，農會有可能會異化為第二個村民委員會，在運行的過程中還有可能被地方政府和少數宗族勢力操縱。解決這些問題的根本辦法不是以新的組織取代舊的組織，不是離開現行的村民委員會組織法另立新的農村自治機構，而是從更深層次考察村民利益到不得切實保障的原因。

在中國農村，行政權力的不受節制已經稱為常態。村民委員會實際上已經淪為地方政府斂財的工具。如果村民委員會無法與地方政府在利益分配上達成一致，或者村民委員會無法執行地方政府的政策，那麼村民委員會可能面臨解體的危險。因此，解決的辦法是，一方面，通過憲法和法律從根本上強化農民的權利，與此同時，減少地方行政機構設置，為村民委員會行使自己的權利提供寬鬆的政治空間。另一方面，為了擺脫地方傳統宗族勢力的約束，應該適當縮小村民委員會的權利，讓農民有更多自主行使基本權利的空間。

許多人一談到農村自治問題，都強調加強村民委員會的作用。這是一種天大的誤解。村民的權利從根本上還是要依靠村民自己來行使。如果賦予村民委員會這一自治組織太多的權利，必然會損害村民的利益。作為一種民意的表達和執行機構，當前的村民委員會權利不是太少而是太多。在許多方面，村民委員會成為了凌駕於村民之上的一個准行政機構。這是制度設計者當初沒有注意到的問題。村民委員會的權利應當是有限的。在涉及到村民基本權利的問題時，村民委員會不能參與其中，更不能代替村民處分重大的權利。例如，我國實行農村土地集體所有制，從制度設計上看，土地歸全體村民所有，但在具體操作中，土地的徵用與補償實際上控制在村民委員會手中。單純從權利的配置上來看，似乎村民委員會可以代替村民行使對土地的處分權利，但是，制度的設計者沒有考慮到村民的個體差異，沒有考慮到村民委員會在決策中可能會出現的代理人失職問題，也沒有考慮到代理人的代理成本問題。因此，在農村土地的徵用與補償問題上出現了許多糾紛。依照我國現行的訴訟體制，村民委員會不是行政機構，因此，村民無法通過行政訴訟救濟渠道維護自己的合法利益。在一些地方，由於村民委員會與征地單位之間合同齊備，因此當村民提起民事訴訟時，法院也不予受理。已經受理的，一些法院也駁回了村民的起訴。由於村民委員會的權利過於膨脹，導致村民最基本的權利無法得到保障。因此，在今後的村民委員會制度改造中，應當考慮限制村委會的權利，而不是擴大村委會的權利。當然，從根本問題上來說，我國的土地所有制度也應該改變，應該建立與國有土地一樣的土地流轉制度，讓村民能夠在土地的流轉中獲得更多的利益。

中國需要農會嗎？在現階段似乎還不需要。只有當農民的基本財產權利切實得到保障，農民能夠而且願意積極參與社會和政治事務，需要新的代言人的時候，農會的作用才能夠發揮出來。我們可以想見，在中國未來的政權結構中，既有代表工人利益的工會代表，也有代表農民利益的農會代表，還有代表其他階層利益的各類代表，他們在憲法的框架下，通過合法的途徑，及時表達自己的意願，並通過科學的程序進行利益的博弈，從而最終實現社會的共同進步。

在基本權利尚無法保障，現行的村民委員會受制於地方政府和傳統宗族勢力，難以發揮作用的條件下，成立農會只會增加農民的負擔而不是減輕農民的負擔。

要貧民窟還是小城鎮

   在中國的學術界，關於農村現代化的命題中，有一個爭論激烈的問題，那就是中國的農村現代化應該走「城市化」的道路，還是選擇「城鎮化」的道路？雖然一字之差，其中所蘊含的內容卻完全不同。在城市化論者看來，城鎮化無疑是最不經濟的現代化之路，因為小城鎮的建設雖然可以就近吸納農民，但是小城鎮會與大城市爭奪資源，會造成土地等天然資源的浪費，會降低產品的質量，會增加城市的公共設施運營成本等等。在這一呼聲中，中國第一個農民城市龍崗鎮也悄悄地摘下的農民城的牌子，逐步摸索向現代化大都市過渡的路子。

應該說，反對城鎮化的理由中，有些是客觀存在的。譬如，中國的假冒偽劣商品大多出自中國的小城鎮，河北的白溝，福建的石獅，浙江的義烏都曾經以生產低劣商品聞名。儘管現在當地政府已經下大力整治假冒偽劣產品，重新樹立了城鎮新形象，但仍有一些人將這些地方與仿冒馳名商品的行為聯繫起來。在一些小城鎮的建設中，由於前期規劃不夠，小城鎮成為了新的小集市，與現代意義上的城鎮形象相去甚遠。目前，個別小城鎮確實依靠資源的不合理消耗、以環境污染為代價艱難地支撐著，在這些地方，城鎮化的進程可能會隨著資源的耗盡與環境的徹底破壞而終止。

但是，這並不意味著中國的農村現代化必然選擇城市化，因為中國的城市化面臨著巨大的剛性約束，城鎮化或許是中國農村現代化的最終選擇。

首先，農村人口的膨脹與農村耕地的不斷減少，迫使農村新的就業人口必須向農村以外流動。在農民外遷的過程中，有兩個制度性因素必須考慮。一是現有的戶籍管理制度，它要求農民無論出走多遠，都必須認同自己的農民身份，進而承擔作為中國農民所必須承擔的一切義務。二是城市的就業制度，它從客觀上決定了農民在城市的就業道路上艱難坎坷。因為許多城市將優先滿足市民的就業作為制定政策基本的立足點，農民在城市的就業問題上只能扮演拾遺補缺的作用。在少數發達地區，雖然服務業吸納了大批的農村勞動力，但是，這些領域農民的就業仍然帶有臨時的性質，具有極大的不確定性。可以說，農村人口與土地的緊張關係迫使農民離開土地，而城市的就業政策又強迫農民保留原來的身份，從事最不穩定的城市服務工作，這樣就使得城市的周圍必然會形成以臨時工和低收入人口為主要聚集區的貧民窟。中國各大城市城鄉結合部的農民村證明了這一點，印度孟買的貧民窟也證明了這一點。

貧民窟的出現是制度擠壓的結果。在農村殘酷現實迫使農民背井離鄉的同時，農民在現代化都市中卻找不到身份的認同感，在大都市的繁華中心也找不到落腳之地。城郊結合部的出租房是他們最好的安身之所。這種身份上的落差以及生活上的貧困，必然會滋生出許多不法行為，而少數人的違法和犯罪行為又會加大城市居民與農民之間業已緊張的關係，一旦有重大外事活動或者開展某項清潔城市的運動，居住在城市邊緣的農民必然會成為被驅逐的對象，而一次次地被驅逐和一次次的回歸，更進一步加重了農民與市民之間的裂痕。在極其擁擠的城市生活中，農民的基本權利包括其人格尊嚴權非常容易受到侵害。而農民這種沒有尊嚴的生活在客觀上又會不斷地惡化城市的治安秩序。

由於制度的不科學和執行中的非人性化，導致整個社會處在一個極不穩定的狀態。這種社會的不穩定性對於中國下一步的發展無疑是致命的。

其次，在一些大城市中，拒絕農民進城不僅有制度因素，還有經濟發展因素。城市的現代化一般都伴隨著產業的大調整，在一些發達的城市中，傳統的第二產業已經遷出了城區，代之而起的是以信息資本為基本特徵，以資金的流轉為財富的主要實現方式的現代經營模式。作為知識水平不高的農民，很難在這樣的行業謀職。城市的產業結構調整客觀上也拒絕農民入城。由於城市中仍然存在著缺乏現代經營知識的工人隊伍，他們在與農民的競爭中又天然地具有優勢，因此，即使在一些傳統的服務業，農民就業的機會也會越來越少。在個別城市，提出了社區就業的口號，要求市民和農民工在社區尋找就業機會。從表面上看，這種提法具有一定的可行性。但是，如果農民或市民僅僅在社區內尋找就業的渠道，無疑是一種新的自給自足，不可能會增加社會財富。城市現代化的特徵是以人力資本與其他財富的大面積流動為表現形式的，如果將城市分割為一個個小的社區，並且在社區內部實現自給自足，那麼，這樣的城市無非是一個個小城鎮的簡單相加而已，它與現代化城市完全不同。

在筆者看來，城鎮化是中國農村現代化的必由之路。城鎮化不是農民集資建房，也不是在廣大的農村遍地開花，而是在合理規劃的基礎上，通過各具特色的產業支撐，形成一個個既能夠吸納農村剩餘勞動力，又能真正創造財富的小城鎮。現在城鎮發展中的問題，主要是因為前期規劃不當，後期管理不力，缺乏有特色的支柱產業造成的。在一些形成了獨特產業優勢的小城鎮（譬如義烏），經濟的發展已經出現了良性的循環。在這些地區現代化的過程中，正在不斷地吸納當地乃至其他地區的農民。

當然，城鎮化的過程中會出現土地等自然資源的不合理使用問題，會出現城鎮規模較小而公共設施配套成本過高的問題，也可能會出現產業定位不清晰而導致發展後勁不足的問題。只要政府積極引導，前期規劃得當，後期管理有力，這些問題會得到克服。在一些發達地區，城鎮化的過程中，可以進行現代民主實踐，由農民通過直接選舉的方式，建立自己的市政府和市議會，由農民自己真正來管理自己的城市，讓農民自己對自己的財富負責。

解開中國農村土地經營問題上的一個結

經過二十多年的農村土地承包經營，中國農村土地耕作收益已經出現了邊際遞減的狀態，無論農民投入多少人力物力，土地上的耕作收益仍然無法滿足農民致富的需求。在這種情況下，農民要麼改變耕作土地的用途，要麼放棄土地。依照中國現行的法律規定，農民有義務維持土地的農業用途，不得用於非農建設。（土地承包法第17條）國家根據需要將耕作土地轉為建設用地的，必須首先將土地收歸國有。國家在辦理土地轉讓手續過程中，會一次性地向農民支付一定的補償費用，但此後的土地流轉收益農民無法直接分享。這就意味著，農民實際上沒有自主改變耕作土地用途的權利。那麼，放棄土地對農民來說是不是一種選擇呢？

依照我國土地承包法的規定，農村耕作土地實行承包經營，農戶與發包人之間簽訂承包合同。作為一種新型的合同關係，承包合同具有物權合同的特徵，承包人的許多權利都是由國家法律直接規定的。凡是具有農業戶口的中國公民，都可以獲得土地承包權，承包期內，承包方全家遷入小城鎮落戶的，應當按照承包方的意願，保留其土地承包經營權或者允許其依法進行土地承包經營權流轉。 承包期內，承包方全家遷入設區的市，轉為非農業戶口的，應當將承包的耕地和草地交回發包方。承包方不交回的，發包方可以收回承包的耕地和草地。 承包期內，承包方交回承包地或者發包方依法收回承包地時，承包方對其在承包地上投入而提高土地生產能力的，有權獲得相應的補償。（土地承包法第26條）在承包期內，承包方可以自願將承包地交回發包方。承包方自願交回承包地的，應當提前半年以書面形式通知發包方。承包方在承包期內交回承包地的，在承包期內不得再要求承包土地。（土地承包法第29條）這也就是說，在中國農村，農民在耕地的使用上具有非常大的自由，他們可以選擇簽訂土地承包合同，也可以解除土地承包合同。在承包合同期限內，還可以通過轉包、出租、互換、轉讓或者其他方式流轉土地。（土地承包法第32條） 既然如此，當農民在耕地上無法獲得預期的收益時，為什麼不交回承包土地或者採用轉包、出租、互換、轉讓等方式流轉土地呢？這是因為，農民的身份決定了，即使農民不耕作土地，仍然要負擔國家的有關稅費，因此，無論農民的承包土地是否流轉，無論農民是否交回土地，基於農民身份而產生的負擔並沒有解除。這樣的稅制安排早在1958年的農業稅條例中就已經確定了。後來制定的土地承包制度著眼於穩定農村的土地承包關係，但並沒有從根本上理順承包土地的農民與國家之間的權利義務關係？

依照土地承包法，作為承包人的農戶必須履行三項義務：維持土地的農業用途，不得用於非農建設； 依法保護和合理利用土地，不得給土地造成永久性損害； 法律、行政法規規定的其他義務。（土地承包法第17條）前兩項義務是明確的，也是消極性的義務，在許多情況下，只要承包人不作為，即可履行自己的義務。惟有第三項義務是積極性的義務，承包人必須依照法律和行政法規向國家交納各項稅費。恰恰是法律上的這種剛性的約束，導致中國農村土地承包合同變得僅僅具有形式上的意義。

農民為什麼必須簽訂土地承包合同？農民為什麼不能選擇採用租賃合同？為什麼不能建立勞動契約關係？為什麼不能與國家簽訂土地收益分成合同？

其實，實行農村土地承包經營是一種慣性的思維方式。由於中國的農村改革是從「大包干」開始的，因此，在後來的一系列法律和政策中都沿用了承包經營模式。事實上，在中國農村，有一小部分地區，仍然採用集體勞動工資計酬的方式建立勞動關係。在一些土地較為富裕的地區，對外來的務工人員也採用了租賃經營的模式。在全國範圍內大面積推廣承包制度，實際上沒有考慮到農民千差萬別的土地經營能力，沒有考慮到農民對契約形式的自主選擇權，因此，在實施中必然會遇到困難。

然而，國家之所以強化土地承包制度，還有三個深層次的原因。一是土地承包合同的一方當事人是虛擬的。依照我國土地管理法的規定，農村耕地實行集體所有，集體組織依法行使所有權，當農民承包土地的時候，必須與其所在的集體組織簽訂承包合同。由於集體組織並不能完全支配承包合同中的收益，因此，合同的談判也就沒有必要，所謂土地承包合同實際上是按照當地土地分佈的實際情況，根據人口的比例平均分配土地，絲毫不具有合同的一般特徵。但是，如果允許農民採用其他的土地經營方式，譬如收益分成經營、租賃經營等，勢必會造成混亂。因為作為發包方的集體組織並不是真正的權利義務承受人。二是國家從農民那裡獲得的收入是剛性的。由於農村鄉鎮一級的財政支出不斷膨脹，如果允許農民採用租賃、收益分成等方式與土地所有人訂立合同，當地財政收入就無法保證。因此，為了穩定農村的財政狀況，也必須選擇承包合同方式。三是允許採用不同的土地經營方式，交易成本巨大，土地所有人承受不起。從理論上說，土地經營能力較強的農民願意選擇分成經營的方式，而土地經營能力較弱的農民則更願意選擇勞動計酬的經營方式。由於當前土地的所有人具有虛擬性，而土地資源又極為有限，如果允許農民自主選擇經營的方式，必然會使交易費用劇增，國家無力承受。

但是，現有的一刀切式的土地承包經營模式確實不能適應農村經濟發展的需要。因此，必須克服困難，滿足農民多種土地經營方式的需求。在筆者看來，國家應該首先改變土地的二元所有制結構，將農村土地統一收歸國有，建立國家統一的土地流轉制度。在此基礎上，通過法律或標準合同的方式，建立土地租賃經營、分成經營以及其他多種經營模式。在法律和標準合同中，應當明確農民的權利義務，將現有的法律和行政法規中農民應當承擔的義務統一在標準合同中表述出來，在合同之外，農民不承擔任何義務。簡言之，就是要實現農村土地的國有化、農村土地經營的多樣化、農民的義務契約化。